第二层级是宪法规定的重要国策。

在刑法理论中，无过错即无刑罚原则是一项基本共识，这一理论的根基在于尊重个人的意志自决。德国《违反秩序法》规定的处罚种类仅有罚款一种，该法第1条规定，违反秩序行为是违法的、可责难的、符合处以罚款处罚构成要件的行为。

(20)参见熊樟林：《行政处罚的目的》，载《国家检察官学院学报》2020年第5期。方军：《论构成应受行政处罚行为的主观要件》，载《中国法律评论》2020年第5期。行政法上的没收违法所得、没收非法财物、限制从业等措施，与刑法上的没收违法所得、没收违禁品、禁业规定等措施在性质和目的上都十分接近，而立法者却为其规定了主观归责模式，以至于造成法律适用上的难题。需要注意的是，《刑法》中规定的限制行为人权利与自由的措施不止于此，还包括专门矫治教育、强制医疗等限制人身自由的措施以及禁业规定、没收违禁品和供犯罪所用的本人财物等限制资格和财产权的措施。以制裁性为本质标准，同时参考刑法的原理和比较法上的规定可以发现，我国《行政处罚法》第9条规定的处罚种类中，行政拘留和罚款属于真正意义上的行政处罚。

对于这类具有多重目的的处罚措施来说，适用主观归责模式并不利于其多重目的的实现。在《行政处罚法》制定前，行政处罚客观归责论就已存在。综上，修宪过程并非始自提案之时，即宪法原意的生成并非始自修宪草案的正式提出之时，而应该起步于最初修宪决定公布之时。

参见焦洪昌主编：《宪法学（第六版）》，北京大学出版社2020年版，第63—64页。此种指涉很可能是出于宪法实施、宪法研究的需要。有鉴于此，本文对于前者亦有关注。修宪是宪法秩序之内重大的政治决策。

毋庸讳言，在现行宪法的两个文本中，宪法修正文本较之于宪法原文以及宪法修正案明显更受专业人士和普罗大众的青睐，在官方和坊间更为流行。不论在域外还是在中国，先前参与制宪或者修宪，后来参与行宪、释宪的领导人物均不乏其例，可谓扶上马再送一程。

作为该方法的核心范畴，宪法原意附着于文本，承载于历史，具有双重维度。[14]参见注[13]，第469—478页。但依据笔者的粗略统计，第六届全国人大代表中仅有不到三成的代表曾经担任第五届全国人大代表。[1]不同于立法原意，宪法原意在中国目前尚不是通行的学理概念。

但在1982年全面修宪的实践中，全国人大的专门决定宣告了修宪工作的开始并且成立了专门负责宪法起草的机构。[28]因任期届满需要换届，曾经参与修宪的组织——专门负责宪法起草的机构除外——在结束修宪工作之后必然会系统地更换其组成人员。就现已公开的有关1982年全面修宪以及其后局部修宪的史料来看，反映议决阶段的史料在信息量上无法与反映起草阶段的史料等量齐观。[42]譬如，1954年宪法序言第1自然段有人民民主专政的中华人民共和国的表述，现行宪法第1条第1款则有人民民主专政的社会主义国家的表述。

从中华人民共和国（简称中国）的修宪实践来看，历次全面修宪、局部修宪在程序上均不限于上述阶段。在中国既有的宪法学论著中，修宪者有时指称个人，有时指称组织，其具体语义并未受到严格限定。

无论是组织形态之制宪者、修宪者的人员构成还是制宪、修宪时的社会现实均有显著差异。根据政学两界的主流观点，该讲话实际上为1982年全面修宪提供了指导思想。

[36]1982年全面修宪一方面以1954年宪法为蓝本，另一方面则以1978年宪法为对象，此乃中国政学两界的基本宪法常识。由于特定的普通法律规定或是宪法规定的具体化，或与宪法规定具有同构性，对此类普通法律规定的解读有可能牵扯宪法规定的含义。来源：《法学家》2024年第1期。但就权威性而言，它毕竟不能与全国人大相提并论。邓小平的《坚持四项基本原则》[32]公开发表于1979年3月30日，这一时间自然早于1982年全面修宪的起始时间。可见，现行宪法有两个文本形态，其一为宪法原文及历次宪法修正案，其二为最新的宪法修正文本。

个人的指涉主要是通过其发表的言论——通常是有关自身职务的言论，而组织的指涉则主要是通过其做出的行为——基本上是有关自身职权的行为。由此观之，后来的历史无疑是探求宪法原意的重要线索。

相对而言，第一类活动所体现的宪法原意具有更高的可信度，由其形成的修宪史料往往是释宪者据以探求宪法原意的基本素材和质料。而对于先前历史活动的记录以及相关的回顾和评论本身也必将成为历史。

作为起草者，宪法修改委员会于1982年11月23日在其第五次全体会议上通过《中华人民共和国宪法修改草案》，并且决定将其提交第五届全国人民代表大会（简称全国人大）第五次会议审议。因此，全国人大及其专门委员会（包括但不限于宪法和法律委员会）、全国人大常委会及其工作机构（包括但不限于法制工作委员会）的相关活动确有可能涉及宪法原意。

正是为了确认既有改革的成果并且保证将来改革的推进，被誉为改革宪法的现行宪法方才应运而生并且取代了施行仅4年之久的1978年宪法。从无到有谓之生成，以旧换新谓之更替，更替乃是生成的特殊形式。1.宪法原意生成的时间终点宪法原意的生成时间必有一个终局性时刻，这正是宪法原意得以固定的时间点。如若全国人大常委会向全国人大提议修宪果真是修宪过程的开端，那么宪法原意的生成同样应该起步于此。

如此一来，宪法原意解释的安定性便无从保证了。较之于第六届全国人大的基本法律，这三部立法则更有理由被推定为符合现行宪法的原意。

[32]参见邓小平：《坚持四项基本原则》，载《邓小平文选（第二卷）》，人民出版社1994年版，第158—184页。在下文中，1954年制宪和2004年局部修宪2018年局部修宪均是在类似意义上使用的表述。

[35]当然，1982年全面修宪之际，修宪者主要参考的是1954年宪法和1978年宪法，尤其是前者。不仅如此，随着宪法解释、合宪性审查实践逐步推进，宪法原意解释方法应有用武之地。

该届全国人大第五次会议在通过现行宪法的当日还通过了《关于本届全国人民代表大会常务委员会职权的决议》，又于6日之后通过《全国人民代表大会组织法》和《国务院组织法》。当然，这两种情形也有可能发生竞合。这里所谓的组织主要指官方组织，具体包括中央国家机关和党的中央组织，其他组织一般不在其列。其中，第一种情形有可能出现于上述所有三类活动。

根据笔者的统计，1954年、1975年、1978年宪法原文与现行宪法原文的文本相似度分别约为0.5075、0.2252、0.4271。由此似可推论，虽然局部修宪只能相应地改变那些经过修改之宪法规定的原意，但与此同时还可以顺带改变其他有关宪法规定的原意。

经由1982年全面修宪，已成历史的1954年宪法得以部分再生。倘若无法在时间维度中厘清宪法原意的来龙去脉，宪法原意解释方法便难以自立和自足，遑论维护宪法解释的安定性。

[47]田雷：奠定‘法制建设的基础——‘八二宪法与五届全国人大的历史行程，《地方立法研究》2021年第6期，第34页。劳伦斯·索勒姆（Lawrence B. Solum）提出：起草者所理解的含义在宪法条文被起草时得以固定，而批准者所理解的含义在该条文被批准时得以固定。